Opłaty kongestyjne (za użytkowanie dróg w korkujących się centrach miast) jako pierwszy wprowadził Singapur już w 1975 roku, ale to dopiero systemy londyński i sztokholmski spowodowały zakorzenienie się tego rozwiązania jako realnej opcji dla miast, które chcą wyciągnąć swoich mieszkańców z samochodów.

17 lutego 2003 stał się pierwszym dniem działania tego systemu w Londynie. Objął on niewielki, ale bardzo gęsto zabudowany obszar o powierzchni 21 km², stanowiący 1.3 procent powierzchni miasta. Deklarowane cele systemu zostały opisane następująco:
”1) zmniejszenie kongestii;
2) radykalna poprawa funkcjonowania transportu autobusowego;
3) uczynienie czasu przejazdu bardziej przewidywalnym;
4) poprawa warunków dostaw towarów.”

Należy zauważyć, że nie znalazło się wśród nich obniżenie zanieczyszczenia powietrza.
Opłatę wjazdową ustalono na 5 funtów, niezależnie od tego, czy wjeżdża się samochodem osobowym, vanem czy ciężarówką. Aby umożliwić egzekwowanie opłaty, zbudowano system elektronicznego rozpoznawania rejestracji pojazdów. Ogólny koszt przygotowania systemu wyniósł 162 milionów funtów.

Oczywiście, wprowadzono sporą liczbę wyjątków. Za darmo mogą po strefie jeździć jednoślady, taksówki, pojazdy osób niepełnosprawnych i różnego rodzaju pogotowia. Mieszkańcy strefy cieszą się 90-procentową zniżką.  W 2005 roku opłata wzrosła do 8 funtów, a w 2007 roku strefa płatna została rozszerzona do 38 km².

Według Georginy Santos z Oxford University, która badała proces wprowadzania opłat i ich skutki, tak definiuje przyczyny, dzięki którym było to możliwe:
1. Odważne polityczne poparcie dla ich wprowadzenia. Ken Livingstone, który wygrał wybory na mera Londynu w 2000 roku, uczynił z ich wprowadzenia część swojego programu wyborczego i nie wycofał poparcia, mimo że kolejne rundy konsultacji społecznych nie wskazywały uniwersalnego entuzjazmu dla ich prowadzenia. Tego politycznego poparcia i „twarzy” projektu zabrakło w innym brytyjskim mieście, gdzie mieszkańcy odrzucili projekt wprowadzenia opłat w referendum – w Manchesterze. Dla Livingstone’a wprowadzenie opłaty kongestyjnej okazało się korzystne politycznie – został ponownie wybrany rok po inauguracji systemu, z podwyższeniem opłaty i rozszerzeniem strefy jako częścią programu wyborczego.
2. Od początku było jasne, że pieniądze z opłaty kongestyjnej zostaną przeznaczone na transport, a nie po prostu zasilą ogólny budżet. Nie jest to więc kolejny podatek – gdyż definicyjną cechą podatku jest jego nieekwiwalentność – to znaczy, że nie możemy się w zamian domagać jakiegoś konkretnego świadczenia. Tymczasem dochody z opłaty kongestyjnej są przeznaczane wyłącznie na transport. Od początku jej wprowadzenia około 80 procent dochodów wydaje się na autobusy. Pozostała kwota idzie na remonty dróg i mostów, poprawę bezpieczeństwa oraz infrastrukturę dla pieszych i rowerzystów. Badania opinii publicznej z 1999 pokazały, że jest to warunek akceptacji projektu – jeżeli respondentom mówiono, że uzyskane środki pójdą na poprawę innych form transportu, poparcie sięgało 67 procent.
3. Opłaty uderzyły finansowo w stosunkowo niewielką liczbę osób – bo w momencie ich wprowadzenia, zaledwie 10 procent z około miliona osób przybywających codziennie do strefy docierało tam samochodem.
4. Opłaty zostały wprowadzone w sytuacji, kiedy poziom zakorkowania strefy był naprawdę fatalny. Średnie prędkości przejazdu spadały konsekwentnie od końcówki lat siedemdziesiątych. W okresie tuż przed wprowadzeniem opłat średnia prędkość przejazdu w dzień wynosiła poniżej 15 km/h. Połowę czasu przejazdu kierowcy poruszali się w tempie poniżej 8 km/h.
5. Umiejętnie komunikowano zysków z wprowadzenia opłaty dla kierowców samochodów, którym zaoferowano krótszy i przewidywalny czas przejazdu.

Skutki

Wprowadzenie opłaty kongestyjnej zauważalnie wpłynęło na sposób poruszania się londyńczyków. Ilość wozokilometrów pokonywanych przez prywatne samochody wewnątrz strefy w ciągu pierwszych cztery lat jej funkcjonowania spadła o 37 procent. Co przewidywalne, o wiele mniej elastyczny okazał się poziom ruchu vanów i ciężarówek (spadek odpowiednio o 9 i 7 procent). Wzrosły natomiast wozokilometry pokonywane przez taksówki (o 12 procent), autobusy (o 25 procent) oraz rowery (43 procent). Co również zrozumiałe, o ile spadek ilości samochodów i wzrost ilości pasażerów autobusów był w zasadzie natychmiastowy, ilość rowerzystów wzrasta  powoli, ale konsekwentnie każdego roku.

Przy takiej zmianie struktury pojazdów, logicznym następstwem był spadek emisji zanieczyszczeń (np. dwutlenku węgla aż o 16 procent). Między innymi dzięki temu Londyn jest już gotowy na przyjęcie Olimpiady 2012, przynajmniej pod względem wymaganych norm czystości powietrza, z którymi w Pekinie były nieustające problemy.

Prędkość samochodów w strefie wzrosła zaraz po wprowadzeniu opłat o prawie 30 procent, natomiast potem zaczęła spadać, w wyniku dokonywania realokacji jezdni na pasy autobusowe i rowerowe oraz robót drogowych. W zauważalny sposób spadła również, kiedy strefa została powiększona, gdyż zachęciło to mieszkańców do poruszania się samochodem wewnątrz strefy. Nigdy jednak nie sięgnęła tak niskiego poziomu jak tuż przed wprowadzeniem opłat.

Opłata nie miała znaczącego wpływu na poziom czynszów w mieszkaniach i biurach, natomiast poziom czynszów w sklepach rósł szybciej niż w konkurencyjnych wobec strefy handlowych dzielnicach Londynu.

W egzekwowaniu opłat nie pojawiły się duże problemy, jednak nie można powiedzieć, żeby ich nie było. Szczególnie poważne są te wynikające z kradzieży tablic rejestracyjnych. Według szacunków z 2005 roku, jeden na 250 samochodów wjeżdża do strefy na skradzionych numerach rejestracyjnych.

Szwedzki eksperyment

Wprowadzenie opłaty kongestyjnej w Sztokholmie jest obecnie omawiane jako bardzo oryginalna dobra praktyka wśród technik zdobywania akceptacji na rzecz proekologicznych rozwiązań wymagających od ludzi zmiany zachowania. Z racji uwarunkowań prawnych, władze tego miasta nie mogły samodzielnie podjąć takiej decyzji – mogła to zrobić jedynie krajowa legislatura, a posłowie, z racji kontrowersji otaczającej tę kwestię, potrzebowali „podkładki” w postaci wyników referendum, aby podjąć decyzję. W takie sytuacji władze Sztokholmu zdecydowały się na półroczne testowanie systemu poboru opłat, zwieńczone referendum, które jednak odbyło się dwa miesiące po zakończeniu testu. Zwolennicy słusznie założyli, że mieszkańcy zatęsknią za efektami opłaty i w Sztokholmie wygrali 53 procentami głosów (aczkolwiek na terenach ościennych propozycja spotkała się z negatywną reakcją 60 procent wyborców).  Opłaty kongestyjne zostały wprowadzone na stałe 1 sierpnia 2007 roku.

W Sztokholmie poziom opłat zmienia się w ciągu dnia, aby jak najmocniej uderzyć w tym, którzy korzystają z dróg w porze porannego i popołudniowego szczytu, kiedy kosztuje to 20 koron. Ogólnie w ciągu jednego dnia można, w zależności od tego, jak często i w jakich godzinach korzysta się z dróg, wydać na opłatę kongestyjną do 60 koron, czyli około 24 złotych.

Od czasu wprowadzenie opłat ruch samochodowy w centrum Sztokholmu spadł o 18 procent, a czas spędzany w porannych korkach skrócił się o połowę. Co ciekawe, ilość pasażerów komunikacji zbiorowej wzrosła tylko o około 5 procent. Oznacza to, że wprowadzenie opłat spowodowało przede wszystkim refleksję na temat sensowności odbywanych podróży i jako konsekwencję – mniejszą ruchliwość mieszkańców. Od czasu wprowadzenia opłat trzykrotnie wzrosła też ilość zarejestrowanych „zielonych” samochodów, zwolnionych z opłat.

Wprowadzenie opłat za wjazd do centrum rozważane jest w wielu dużych miastach, także w Polsce. Możliwość wprowadzenia takiej opłaty przewiduje chociażby strategia transportowa Warszawy z lipca 2009 roku. Jednocześnie, pojawił się inny system, którego efektom należy blisko przyglądać – niemiecki system nalepkowy, zakazujący wjazdu do centrów niektórych miast samochodom o szczególnie dużej emisji spalin. Może on wywoływać podobny skutek. Niestety, biorąc pod uwagę, ile środków finansowych i kapitału politycznego trzeba, aby wprowadzić taki system, trudno oczekiwać jego powstania w najbliższych latach w którymś z polskich miast.

Wojciech Makowski

Statystyki dotyczące Londynu cytowane za artykułem Georginy Santos „London Congestion Charging” (Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs, 2008, s. 177-207).

Artykuł pierwotnie ukazał się w magazynie ekologicznym „Kropla”